Trong ngành vận tải biển, khái niệm tàu treo cờ phương tiện (Flag of Convenience) có lẽ đã không còn xa lạ với nhiều người. Luật pháp quốc tế quy định tàu hoạt động trên biển phải được đăng ký tại một quốc gia và tàu đăng ký ở quốc gia nào sẽ mang quốc tịch của quốc gia đó. Tàu của nước nào đăng ký và treo cờ nước đó được gọi là tàu treo cờ bình thường. Trái lại, trường hợp tàu của nước này nhưng lại đăng ký tại nước khác và treo cờ nước đó thì được gọi là tàu treo cờ phương tiện.

Sở dĩ tàu có thể treo cờ phương tiện là do trên thế giới, một số nước áp dụng chế độ đăng ký mở (Open Registry), cho phép chủ tàu của các quốc gia khác tới đăng ký tàu tại nước mình nhằm thu lệ phí và tạo điều kiện sử dụng nguồn nhân công trong nước. Về phía các chủ tàu, nhìn chung, họ hướng đến các nguồn lợi từ việc giảm thuế, giảm chi phí khai thác tàu do yêu cầu về điều kiện sinh hoạt, an toàn lao động, bảo vệ môi trường, tiền lương thuyền viên tại các nước áp dụng chế độ đăng ký mở thường không cao như ở các nước phát triển. Ngoài ra, việc treo cờ phương tiện còn mang lại một số lợi ích chính trị trong trường hợp có xung đột, giúp khắc phục được chính sách bao vây, phong tỏa của các nước thù địch.

CƠ SỞ PHÁP LÝ TRONG SỬ DỤNG CỜ PHƯƠNG TIỆN

Mặc dù lịch sử đã ghi nhận sự xuất hiện của cờ phương tiện từ thời kỳ Trung cổ, khi mà các tàu buôn tại một số nước có chiến tranh thực hiện việc treo cờ giả để đánh lừa các tàu quân sự của các nước thù địch, nhưng thuật ngữ “cờ phương tiện” (flag of convenience) mới được sử dụng vào những năm 1950. Điều 5, khoản 1 của Công ước Geneva về Hải phận Quốc tế 1958 (Geneva Convention on the High Seas 1958) quy định các quốc gia sẽ đề ra các tiêu chuẩn đăng ký quốc tịch tàu. Tàu đăng ký quốc tịch ở quốc gia nào thì treo cờ của quốc gia đó. Phải có một mối liên hệ mật thiết giữa tàu và quốc gia mà tàu mang cờ. Các quốc gia phải thực hiện quyền tài phán và quản lý về hành chính, kỹ thuật và các vấn đề xã hội của con tàu đăng ký cờ của quốc gia đó.

Quy định trên một lần nữa được tái khẳng định tại Điều 91 của Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật biển 1982 (United Nations Convention on Law of the Sea – UNCLOS). Năm 1986, Hội nghị Liên Hiệp Quốc về Thương mại và Phát triển UNCTAD đã cụ thể hóa hơn mối liên hệ giữa tàu và quốc gia mà tàu mang cờ thông qua Công ước của Liên Hợp Quốc về điều kiện đăng ký tàu biển 1986. Theo đó, nước cho đăng ký tàu phải tham gia sở hữu một phần con tàu hoặc có công dân làm việc trên tàu. Tuy nhiên, hiện nay, công ước này chưa có hiệu lực do chưa đủ số nước phê chuẩn.

THỰC TRẠNG SỬ DỤNG CỜ PHƯƠNG TIỆN TRONG VẬN TẢI BIỂN

Trên thực tế, chế độ treo cờ phương tiện có rất nhiều ý nghĩa trong hoạt động kinh doanh khai thác tàu. Tại các quốc gia phát triển, nơi mà các quy định về kỹ thuật, an toàn lao động, chi phí tiền lương cho thuyền viên thường cao gấp nhiều lần các quốc gia kém phát triển, việc treo cờ phương tiện đã trở thành một phần tất yếu. Mặt khác, việc cho đăng ký tàu đã đem lại nguồn thu đáng kể cho ngân sách của các quốc gia áp dụng chế độ đăng ký mở. Bởi vậy, treo cờ phương tiện cho tàu đang ngày càng trở thành một xu hướng chiếm ưu thế trong ngành vận tải biển hiện nay.

Trong hơn nửa thế kỷ qua, việc treo cờ phương tiện đã không ngừng phát triển, từ mức chỉ chiếm 10% tổng số tấn đăng ký của đội tàu thế giới vào những năm 1950, khoảng 30% vào những năm 1990 tăng lên đến 71,5% vào năm 2012. Ngay cả các tàu đang treo cờ quốc gia bình thường cũng có xu hướng chuyển sang treo cờ phương tiện.

Danh sách các quốc giao cho đăng ký cờ phương tiện ngày một kéo dài, trong đó ghi nhận sự xuất hiện của cả các quốc gia không có biển. Báo cáo mới nhất của UNCTAD về vận tải biển năm 2012 cũng cho thấy việc đăng ký tàu chỉ tập trung ở một số nước. Tính đến năm 2012, 35 nước dẫn đầu về số lượng tàu đăng ký đã chiếm tới 94,41% số tấn đăng ký của đội tàu của toàn thế giới, trong đó 10 quốc gia đứng đầu đã chiếm tới 56,6%. Trong các quốc gia này, Panama là nước dẫn đầu về số lượng tấn đăng ký với 328 triệu tấn (chiếm 21,39% tấn đăng ký của đội tàu thế giới). Theo sau là Liberia và Marshall Islands lần lượt chiếm 12,38% và 8,01% tấn đăng ký của đội tàu toàn thế giới. Đáng chú ý hơn cả là tại một số nước như Liberia, Marshall Islands, Antigua and Barbuda, 100% số tấn đăng ký là từ các tàu treo cờ phương tiện. 

Cũng theo báo cáo của UNCTAD về vận tải biển năm 2012, VN đứng thứ 31 trên toàn thế giới về số lượng tấn đăng ký, trong đó 13,92% thuộc về các tàu treo cờ phương tiện. Theo thống kê của Cục Hàng hải Việt Nam, cả nước hiện có 74 tàu biển với tổng trọng tải hơn 1,3 triệu DWT thuộc chủ sở hữu của VN đang mang cờ quốc tịch nước ngoài.

RỦI RO TỪ XU HƯỚNG TREO CỜ PHƯƠNG TIỆN

Mặc dù việc treo cờ phương tiện đang ngày càng phổ biến trong đội tàu thế giới, xu hướng này cũng đang vấp phải khá nhiều chỉ trích mạnh mẽ bởi nó đã và đang có một số tác dụng tiêu cực đến sự phát triển của ngành hàng hải. Nếu như trong lịch sử, treo cờ phương tiện xuất phát từ mục đích đánh lừa các tàu quân sự của nước đối địch thì ngày nay quyết định treo cờ phương tiện của chủ tàu lại nhắm vào những lợi ích kinh tế trong hoạt động khai thác tàu. Tàu được đăng ký tại các nước kém phát triển chủ yếu là để tránh các quy định, tiêu chuẩn đăng ký tàu ngặt nghèo trong nước.

Tại VN, Điều 9 của Nghị định 29/NĐ-CP của Chính phủ về đăng ký và mua, bán tàu biển, có hiệu lực từ ngày 1.7.2009 quy định: Trường hợp đăng ký lần đầu tại VN, tàu biển đã qua sử dụng phải có tuổi tàu tính từ năm đóng tàu không quá 10 tuổi đối với tàu khách và không quá 15 tuổi đối với các loại tàu biển khác. Trường hợp đặc biệt phải do Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải quyết định, nhưng không quá 5 tuổi đối với mỗi loại tàu biển quy định. Quy định này rõ ràng nhằm hạn chế việc đưa vào sử dụng các con tàu cũ, kém an toàn. Tuy nhiên, các chủ tàu với túi tiền eo hẹp lại phải tìm cách lách quy định này bằng cách mua những con tàu cũ 20-30 tuổi từ nước ngoài, tiến hành đăng ký tại nước ngoài và mang tàu về hoạt động trong nước.

Ngoài ra, có một thực tế là tàu có thể được đăng ký tại một nước và sau đó không bao giờ ghé lại cảng nó đã đăng ký. Trong khi đó, việc kiểm tra, giám sát tàu tại nước ngoài lại vô cùng khó khăn đối với chính quyền hầu hết các nước. Sự lỏng lẻo và khó khăn trong quản lý tàu treo cờ phương tiện đã dẫn tới việc những con tàu cũ, không đủ tiêu chuẩn về an toàn, tiêu chuẩn về điều kiện làm việc vẫn được duy trì hoạt động. Việc vận hành các con tàu này là mối đe dọa đối với môi trường và an toàn hàng hải. Theo thống kê của Liên đoàn Công nhân vận tải quốc tế (ITF), tai nạn trên biển thường xảy ra với tàu treo cờ phương tiện. Chế độ treo cờ phương tiện cũng có thể tạo điều kiện cho hoạt động cướp biển, khủng bố, buôn bán hàng cấm… trở nên khó kiểm soát và ngày càng phát triển.

Bên cạnh đó, người lao động làm việc trên tàu treo cờ phương tiện thường không được đảm bảo quyền lợi chính đáng. Điều kiện làm việc, sinh hoạt và tiền lương của thuyền viên chỉ ở mức tối thiểu, an toàn lao động không được đảm bảo. Thậm chí, rất nhiều trường hợp, chủ tàu không mua bảo hiểm cho thuyền viên. Liên đoàn Công nhân vận tải quốc tế ITF đã chính thức phát động chiến dịch chống lại chế độ cờ phương tiện từ năm 1984. Chiến dịch này nhằm bảo vệ quyền lợi của người lao động trên những con tàu treo cờ phương tiện, được trả lương thấp, không được đào tạo đầy đủ và không có bảo lãnh xã hội. Trải qua hàng chục năm đấu tranh, Liên đoàn đã thiết lập được những tiêu chuẩn tối thiểu về điều kiện làm việc, về mức lương cho người lao động trên các con tàu treo cờ phương tiện mà không phân biệt quốc tịch. Những tàu treo cờ phương tiện đáp ứng đủ tiêu chuẩn của ITF được cấp thẻ xanh. Các tàu không được cấp thẻ sẽ bị thành viên của ITF tẩy chay khi hoạt động khai thác tại các cảng biển. Với những nỗ lực không ngừng của Liên đoàn, hiện nay, khoảng ¼ số lượng tàu treo cờ phương tiện đã đạt được thỏa thuận với ITF, qua đó trực tiếp bảo vệ quyền lợi cho hơn 123.000 người đi biển trên toàn thế giới.

Có thể nói, treo cờ phương tiện đã trở thành một xu hướng chính trong ngành vận tải biển hiện nay. Sự phát triển rộng rãi của chế độ treo cờ phương tiện là một minh chứng không thể chối cãi cho những lợi ích mà nó đem lại cho các chủ tàu. Tuy nhiên, chúng ta cũng không thể bỏ qua những lo ngại về việc rất nhiều các con tàu treo cờ phương tiện dưới chuẩn vẫn đang được phép lưu hành, đe dọa đến an toàn hàng hải, môi trường và đặc biệt là những vấn đề liên quan đến quyền lợi của thuyền viên làm việc trên các con tàu này. Để tránh nguy cơ xu hướng treo cờ phương tiện bị biến trở thành một “cuộc đua về đáy” (race to bottom) của ngành hàng hải, rõ ràng cần sự vào cuộc của từng quốc gia, của các tổ chức quốc tế nhằm đưa ra những chiến lược dài hạn vì sự phát triển ngành vận tải biển nói riêng và của nền kinh tế toàn cầu nói chung.